食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府的形象。食品安全已成为衡量人民生活质量、社会管理水平和法制建设的一个重要方面。2008年4-8月，市食品安全办组织在全市范围内开展了食品安全风险评估工作，总的来看，近年来我市食品安全工作取得了一定的成效，但仍然存在着较大的风险隐患。因此，加强和完善我市食品安全建设，显得尤为重要和迫切。
一、基本现状
（一）主要成效
市委市政府始终坚持以人为本，践行科学发展观，把保障人民群众的饮食安全作为执政为民的头等大事来抓，2002年4月正式在市城区实施食品放心工程，这比国务院提出在全国实施食品放心工程早一年半时间。6年来，我市食品安全工作不断从城区向农村推进，从重点品种向基础环节延伸，从突击监管向长效机制转变，形成了食品安全全过程监管、全区域覆盖、全社会参与的良好局面，全市没有发生一起重大群体性食品中毒事件，取得了丰硕成果，我市连续多年被评为全省实施食品放心工程先进单位。
1、监督管理机制日臻完善。2002年4月，市政府成立了由市长任组长的高规格的食品放心工程领导小组。为了进一步加强我市食品安全工作，2004年底市食品放心工程领导小组更名为市食品安全委员会，市食品安全办正式成为全市食品安全工作总牵头、总协调、总督导的常设机构。同时，各监管部门分工负责，整体联动，密切配合，形成了强大的监管合力，基本实现了从田间到餐桌的无缝监管。从2005年开始，我市着力构建农村食品安全监管网络，目前已在全市乡镇、村居聘请农村食品安全协管员、信息员4000多名，实现了监管全覆盖。为了加强食品安全工作，市政府先后出台了《常德市人民政府关于进一步加强食品安全工作的意见》、《常德市无公害蔬菜管理办法》、《常德市牲畜屠宰管理办法》、《常德市米粉管理办法》、《食品安全责任追究制度》、《常德市重大食品安全事故应急预案》等一系列政策措施。2003年、2004年、2006年、2007年市政府4次将食品安全列入了为人民群众办的十件实事之一，层层落实责任，严格进行目标管理责任制考核。近几年来，通过宣传教育与打击规范相结合、日常监管理与专项整治相结合、行政执法与市场淘汰相结合，我市已形成了政府全面负责、部门依法监管、企业严格自律、群众积极参与的食品安全长效监管机制。
2、定点屠宰工作长足发展。全市年生猪定点屠宰量由2002年以前的不足20万头，大幅跃升至目前的近70万头。2003年开始在市城区实行牛羊定点屠宰，开全省之先河。乡镇定点屠宰工作全面规范，定点屠宰覆盖面已达100%，我市的乡镇定点屠宰工作模式被省商务厅作为先进经验在全省推广。2005年8月市屠宰协会正式成立，标志着我市定点屠宰工作迈上了新的台阶。
3、源头治理工作初见成效。全市已建立2个国家级、2个省级无公害农产品示范县，无公害蔬菜认定面积已达80万亩，其中5000亩以上集中连片示范基地24个。无公害农产品、绿色食品、有机食品认证已突破300个。
4、市场准入制度深入人心。进入农贸市场销售的蔬菜必须经检测合格，并形成了行之有效的“工商部门、检测部门、市场业主三位一体”的监管模式，6年来，全市共抽检菜样300多万个，销毁不合格蔬菜近100万公斤，蔬菜抽检合格率已由2002年的89.2%逐年上升至目前的99%以上。鲜肉必须有动物检疫、肉品检验的“两票两印”才允许上市销售。米粉必须使用合格原粮，禁止使用地下水和违禁添加剂，且必须有当日生产标签及统一确定的黄色定型装具才能上市销售。所有28大类食品必须有QS标志，否则禁止上市销售。
5、专项整治行动效果明显。6年来，全市上下始终按照反复抓、抓反复的工作思路，针对食品安全工作中存在的突出问题，先后开展了蔬菜市场准入、生猪定点屠宰、豆制品、纯净水、卤腊制品、酒类、农村食品安全、学校食品安全、取缔无证无照生产经营等食品安全专项整治和联合执法行动近万次，有力地打击了食品生产经营中的违法违规行为，极大地促进了生产经营的规范有序，有效地维护了人民群众的饮食安全。
6、信用体系建设成效显著。2004年5月，国务院把我市确定为全国首批食品安全信用体系建设5个试点城市之一，通过在肉品、蔬菜、米粉、纯净水等4个试点行业80家试点企业的积极探索和大胆创新，我市于2005年底正式出台了企业经营档案和信用档案示范文本，并于2006年初出台了企业食品安全信用综合评价办法和评价细则,通过严格评审,津市旺森养殖有限责任公司等28家企业获得了“常德市首批食品安全信用合格企业”称号。4年多来，我市食品安全信用体系建设取得了显著成效，受到国家、省有关部门的高度评价和一致肯定。
7、食品产业水平不断提高。从某种意义上讲，食品产业化是食品安全的必由之路。6年来，我市采取打假治劣与扶优扶强相结合的办法，鼓励和支持食品生产经营向优势企业集中。2002年市广积米业公司投入150万元建成了丰和米粉厂，为全市米粉企业提供了标准。2003年市城区招商引资1600万元建成了机械化生猪定点屠宰场，各县市区也相继投资3000多万元，进行定点屠宰场的升级改造。2005年市玉洁豆制品厂投资800万元引进自动化生产线，每日可生产放心豆制品5-6吨。到目前为止，我市粮油、肉品、米粉、豆制品、纯净水、卤腊制品等食品行业形成了市级以上龙头企业28家，食品产业骨架正在成型，基础优势加速集聚，品牌特色日益显现，市场前景比较看好，食品放心程度明显提高。
（二）主要风险隐患
近几年来，虽然我市不断加大食品安全监管力度，但“从农田到餐桌”的食品产业链条依然危机四伏，各个环节仍然存在着较大的风险隐患，主要表现在以下几个方面：
1、种植养殖环节污染问题比较普遍。一是我市农产品生产多以农户为单位，由于生产技术水平整体较低，在单纯追求高产量、低成本的观念趋使下，违规使用农药和违禁药物现象较常见。由于农业投入品长期不合理使用等原因，生态环境破坏较严重，作物病虫害天敌数量急剧减少，使得近年来作物病虫害一直处于频发和高发期，每年农药使用量折合纯量在10000吨左右。二是我市拥有6000家左右农药经营门店，遍布各个乡村和集镇，经营规模大小不等，所经营农药品种多，农药领域监管难度非常大。三是动物疫病、不科学使用农业投入品、养殖业面源污染等因素危害食品安全。四是科技力量薄弱，经费紧张有限，束缚了先进种养技术的推广。五是由于检测费用高，政府投入不足等方面的原因，种养环节的检测设备滞后，特别是县市区的检测，基本上处于一块牌子、一个章子的状态，设备简陋，绝大多数只能做定性检测有机磷农药残留，无法检测重金属、亚硝酸盐、“瘦肉精”等有毒有害物质。另外，检测资源有待整合，农业、畜牧、蔬菜、工商、质监、卫生等部门都有相应的检测设备，但检测信息没有共享，浪费了检测资源。
2、生产加工领域安全状况不容乐观。目前，全市已获生产许可证的食品生产企业有675家，获证产品729个，其中属于高风险的产品305个，属于低风险的产品424个。同时还存在着大量的食品生产加工小作坊，规模普遍偏小，大多缺乏生产合格食品的必备条件。而相对较具规模的食品企业，由于体制等多种原因，在质量管理、产品开发、市场经营等方面观念滞后，产品质量不容乐观。去年质监部门抽检产品3402批次，有308批次不合格，合格率为90.5%；今年上半年抽查了1803批次产品，有81批次不合格，合格率为96%，虽然比去年提高了5.5个百分点，但问题仍然比较突出，如纯净水不合格率高，有24个批次不合格，占上半年不合格总数的24.7%，主要不合格项为菌落总数、电导率。
3、食品流通领域仍然是薄弱环节。一是食品流通环节监管难度大。食品经营大多为个体工商户，缺乏必要的食品储运设施，缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者有机可乘，甚至有些不法分子贪图私利，蓄意出售过期或变质食品。二是裸装食品、农副产品、散装食品等无标识产品出现问题后难以追根溯源。往往这些产品的生产销售者都是家庭作坊或个人，经销商也难以说清产品的来源出处，出现食品安全问题后无法及时找到根源并控制蔓延，销售出的产品也难以召回。三是小作坊、小餐饮店、幼儿园、工地、学校商店食堂等是执法监管的薄弱环节，有些还处于监管空白状态。四是酒类生产销售问题较多。由于工艺设备简陋，酒类小作坊产品质量低下，安全隐患大，重金属严重超标，严重损害了消费者的身体健康。2006年8月、2007年8月、2007年11月市酒管办分别对上市的啤酒、瓶（桶）装白酒进行了三次抽检，不合格率为25％。流通环节假冒高端市场的国家名优酒和低端市场的畅销品牌情况较为严重，近3年来，全市共查缴假冒伪劣酒类商品案值600余万元，立案上千起，捣毁假酒窝点10来个，拘捕6人。五是私屠乱宰现象在部分地区仍有反复。虽然我市定点屠宰工作走在了全省前列，但在武陵、鼎城等个别地方，市场上仍有白板肉销售。
4、消费环节食品安全隐患较多。一是从业人员的流动性大带来食品安全的不确定性。特别是流动的餐饮摊担，无证经营的现象比较普遍。二是分间布局等硬件不符合食品卫生要求的餐饮企业还较多。特别是在城乡结合部、广大村镇这种现象还比较普遍，安全隐患非常大。三是信用体系建设在小型的餐饮企业无从谈起，食品安全意识还很差。四是清洗消毒差距还很大。大多数餐饮企业未按照餐饮具消毒要求去做，即使做了也只是简单的进行了消毒，不够彻底。五是学校（包括学校周边）特别是农村学校商店、食堂的食品安全隐患要引起高度的重视。整体来看，学校食品安全公办学校比民办学校强，城市学校比乡村学校强。在民办、农村学校，由于利益、资金等问题，硬件设施、内部管理都达不到要求，出现食品安全问题的概率非常大。六是工地食堂（小卖部）往往被忽视。由于开发商追求利益最大化，没有把工地食堂、商店的食品安全放在重要位置，对食堂、商店硬件建设投入不够。七是农村赈酒食品安全隐患大。虽然城乡协管员、信息员遍布全市，机构也建立起来了，但由于受经费、人员结构的限制，真正有效开展工作差距还很大，管用的经验有待摸索。
二、风险隐患原因分析
当前，我市食品安全存在着诸多风险隐患，其原因是多方面的：
（一）法律体系缺乏完整性和系统性。目前在食品安全领域的立法包括《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《商检法》、《食品卫生法》等近20部法律、40余部行政法规、150余个部颁规章、几千个食品标准，已初步形成一个由国家、部门、行业和地方制定颁发的食品安全法律法规及规章制度体系。但因实行分段立法，法律法规条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，一些法律规定比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制，留下执法空隙；对同一食品安全问题根据不同的法律法规处理结果差别较大。
（二）食品安全监管方面的问题亟待解决。一是食品生产准入门槛过低，企业获证前后标准不一致。目前在我国，受生产力发展水平的影响，食品生产准入的门槛还相对较低，对食品安全监管提出了更高的要求。再加上有些企业食品安全意识还不强，为了追求效益，降低生产成本，不按照监管部门的要求生产，获证前后两个样，品质难以得到保证。二是对食品安全违法行为处罚力度不够，缺乏威慑力。目前对于食品安全违法行为处罚力度普遍不够，违法成本低，缺乏应有的威慑力。相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度甚至倾家荡产的违法成本而言，我们的食品安全监管的威慑力显得微不足道。正因如此，制假售假之风屡禁不止，低劣产品充斥市场。三是食品安全监管部门职责不清，监管合力不强。由于食品安全监管是一项复杂的系统工程，它涉及到的相关部门多、范围广。各个部门之间职能交叉、职责不清，甚至有的相互掣肘，造成食品安全监管资源分散和监管乏力，没有形成合力，也没有真正建立起长效监管机制。另外越权执法、违规执法、消极执法、不作为等时有发生，严重影响了执法效果。从我市的执法情况来看，监管中推诿扯皮的现象仍然存在，对一个违法案件的查处，往往需要联合执法才能够落实到位。四是财政投入不足，束缚了食品安全监管工作的开展。食品安全工作涉及的部门多，范围广，难度大，很多工作的开展都必须有强大的财力做保证。现在涉及食品安全监管的部门都普遍反映监管经费不足，制约了食品安全工作的开展。如卫生部门，由于人员、经费的原因，对乡镇、村的监管还远远达不到要求，是导致目前我市乡镇、村的食品安全隐患还很大的一个重要原因。五是处理好食品安全监管与维护社会稳定的关系有较大难度。目前，我市存在着大量的食品生产小作坊、小餐饮、小商店等，大部分都达不到标准，但这部分人绝大多数是弱势群体，以此维持生计，相关职能部门一旦依照法律法规予以取缔，往往会造成一些不稳定因素。
（三）宣传教育工作不到位。一是人民群众食品安全意识还不强。从调查的情况看，群众对食品安全知识的了解还达不到基本的要求，特别是小餐饮、小商店、流动摊点等经营业主，大多为弱势群体，受的教育不多，食品安全意识还相当淡薄。二是食品生产经营企业信用意识还不强。目前在我市，除了规模较大的食品生产经营企业能按照职能部门要求落实信用体系建设外，大多数中小食品生产经营企业信用意识还比较淡薄，一味的追求效益而忘记了社会责任。三是监管人员素质还有待进一步提高。特别是要提高服务意识，帮助企业提高内部管理水平。
（四）食品安全标准技术含量低、不统一、不完善。目前，与食品安全相关的标准约2600多项，已基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准、检验方法标准等组成的较为完善的食品监督管理标准体系，但这些标准还没有真正充分发挥作用。原因在于：一是标准分散于多个部门，使食品安全标准既有交叉重复，又有空白。二是标准不配套，不仅表现在标准个体之间，更表现在从生产到流通过程中。三是标准技术含量低，特别是与国际现行标准之间存在不小的差距。国家标准只有40%等同或等效采用国际标准，行业标准更是只有14.63%，覆盖面远远不够。
（五）检测工作跟不上发展的要求。主要表现在检测设备相对落后，县市区的检测设备绝大多数只能做定性分析，不能做定量分析。检测费用高，财政投入不足，制约检测工作的正常开展。检测队伍力量不足，人员素质不高，也制约了检测工作高效运行。目前，我市水产品还未真正开展检测。
（六）污染物的排放对食品安全工作构成了潜在威胁。一是具体污染物难以确定。其主要原因：一是工作量太大，要查清哪种食品受到哪些污染物的污染，即使所有质检人员全部投入这项工作，也不是短时间内能完成的，况且质检人员还有平时的日常工作；二是专业技术人员和设备不够，且在当前经济状况下政府不可能有那么多的投入。二是污染源难以界定。其主要原因是污染源种类繁多，理论上讲，食品污染来源主要有五个方面：（1）生产过程污染，如工业三废（废气、废水、废渣）、生活三废（垃圾、粪便、生活污水）、农业三物（农药、化肥、作肥料使用的未经无害化处理的粪便）；另外在养殖业所用饲料中还可能存在大量使用添加剂如瘦肉精或激素的情况，还包括投肥养鱼等；特别是我市珍珠养殖有相当的规模，对水的污染较大。（2）食品加工过程中有意或无意加入添加剂，主要是有某些人使用不符合卫生要求的食品添加剂或超剂量使用食品添加剂，来改善食品感官性状或掩盖食品缺陷而使食品受到污染。再就是所用与食品直接接触而又含有有毒有害化学物质的器具、容器、设备造成污染，或场地规模偏小与环境卫生条件差、从业人员卫生习惯不良或本身为病原携带者，从而造成食品污染；（3）流通环节污染，如食品无包装或使用含有有毒有害物质的包装材料包装食品、用受到污染的车皮车辆船只运输食品、在受到污染的仓库或场地存放或堆放食品，从而使食品受到污染；（4）消费环节污染，如从业人员未经培训上岗或卫生习惯不良或带菌带毒、场地狭小或分间布局不符合卫生要求、餐饮业与食品经营者食品安全意识差、清洗消毒不到位等原因而造成食品污染；（5）食品本身含有有害物质，我市群众有腌制、烟熏食品的习惯，而腌制烟熏食品中含有大量亚硝酸盐、致癌物质苯并a芘。又如鲜黄花菜中含有在体内可转化为有毒物质秋水仙二碱的秋水仙碱。因此，在分析界定某具体污染物的具体污染来源时，往往象大海捞针，困难很大。三是肇事者难以确定。由于污染物与污染源的界定难，因而确定肇事者也难，有时甚至确定了污染物或污染源，也难以确定肇事者，就拿农药中毒的肇事者的确定来讲，我市有6000家农药经营者遍布各个乡村与集镇，经营同类品种的经营者数量很多，要从6000家中找出哪家是肇事者难度非常大。四是经济发展与环境污染的矛盾。由于受科技水平的限制，目前的工业企业不可能完全不排放三废，因此，社会经济的发展，都会或多或少、不同程度地带来环境容量压力的问题，当环境污染物的累计排放量超过了环境容量所能承担的负荷时，就会造成环境污染，对食品安全就埋下了潜在的威胁 。
三、风险防范对策与措施
（一）加强组织领导，形成监管合力。一是领导机构要有保证。目前我市大部分县市区食品安全牵头部门是临时性机构，权威不够，人员变动大，工作落实起来就会打折扣。对于食品安全仍然存在着出了大问题大重视，出了小问题小重视，不出问题不重视的现象。在新的机构改革还没有到位前的这段时间，加强组织建设尤为重要，要做到班子稳定，人心不散，进一步强化工作责任，狠抓工作落实。二是工作经费要有保障。大部分县市区食品安全工作经费已列入了财政预算，但是经费不足的现象还非常普遍，严重束缚了食品安全工作的开展。各级政府要进一步加大投入力度，确保经费上有保障。三是部门监管要有合力。职能部门要加强监管，做到分工不分家。既要做到按环节管理，又要相互配合。要互通信息，特别是处置重大食品安全问题要互相支持配合，真正形成合力。
（二）加强宣传培训，提高安全意识。食品安全涉及千家万户，光靠政府和部门的监管是不够的，必须提高人民群众对食品安全的参与意识和责任意识。一是要加大对食品安全的宣传力度。各职能部门要采取多种形式进行宣传，充分利用媒体普及食品安全知识，努力营造人人关注食品安全、人人重视食品安全的良好社会氛围。教育部门要把食品安全引进课堂，食品安全意识从学生开始培养。设立有奖举报制度，建立举报网络，方便和帮助消费者投诉维权，鼓励广大人民群众积极参与打击违法活动。二是要加大对监管人员的教育培训力度。相关职能部门要加强对食品安全监管执法人员，特别是乡镇食品安全协管员、信息员的培训，使其掌握必要的、常用的、基本的知识，便于开展日常工作。三是要加大对生产经营业主和从业人员的培训力度。食品生产经营者是食品安全的第一责任人，要加大教育培训力度，强化他们的食品安全意识和责任意识。
（三）完善预警机制，加强应急演练。根据我市目前的食品安全形势，应建立快速高效的预警预报体系，加强应急演练，确保局势得到有效控制。一是要建立食品安全风险评估机制。通过启动食品安全风险评估工作，对一些具有地方特色的食品加工技术、影响因素开展前瞻性的食品安全风险评价，以便对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置。二是要妥善处理好食品的近期危害与远期危害的关系。近期危害的后果容易暴露，危害性相对要小，也易于处理。而食物中若含有重金属、霉菌毒素、藻类毒素、致癌物质等，可引起人的蓄积性危害、慢性中毒、癌症、人体遗传物质的改变等等，这些都是食物的远期危害，也是难以预料和控制的，影响的范围更大，危害性更强，所以对污染物的排放要引起高度的重视，要重点保护好农产品基地的水、土壤、空气等。三是要建立统一协调的食品安全信息平台。通过建立统一协调的食品安全信息平台，实现互联互通和资源共享，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警预报指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全事故和隐患做到早发现、早预防、早整治、早解决，把突发的、潜在的食品安全风险降到最小，以全面提升食品安全监管的效率。四是要加强应急演练。7月上旬，我市在桃源县举行了首次重大食品安全事故应急演练，各县市区政府要积极组织开展应急演练，提高快速反应与应急处置能力，争取处置事故的最大空间。
（四）推行体系认证，整合检测资源。一要加快认证体系建设。大力推行无公害农产品、绿色食品、有机食品的认证工作，并在此基础上，积极推行GMP（良好农业规范）、HACCP（危害分析与关键控制点）体系认证。二要大力改善检测设备。要加大资金投入，积极引进先进的检测设备，努力缩小检验检疫硬件方面的差距。三要努力提高检测能力。一是要建立独立的、公正的、权威的食品安全检测中心，为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。由于目前的体制问题，在我市检测资源分布于各个部门，各自为政的现象还比较严重，缺乏检测的权威性和法律效力，很有必要在全市建立一个高效的检测平台。二是要提高食品安全领域的科技水平，重点在关键检测技术、危险性评估技术、关键控制技术等方面。三是要加强检测人员的培训。既要引进检测方面的专业人才，又要对既有人员进行培训，提高检测队伍的整体水平。
（五）创新监管模式，提高监管水平。一方面要加强预防性监管，完善监管机制。要加强环境与食品污染有关的新建、改建、扩建工业企业的预防性监管工作，对其选址、所用水源水质、所用原料中有害物质种类及其含量、工艺流程等进行设计审查，并要求其与环境污染物净化有关的设施同时设计、同时施工、同时投产，防止先污染后治理现象的发生。另一方面要加强经常性监管，摸索监管新路子。重点加强食品生产经营企业审批审查，严把准入关。要做到食品安全监管人员对食品生产加工现场、食品流通环节、食品经营场所、公共餐饮场所进行经常性的监管，发现问题，及时予以纠正；必要时，特别是重要节日期间，应对消费量大的食品进行抽样送检，以提高食品安全信用度。
（六）规范生产经营，争创特色品牌。一是要大力推行标准化生产。只有真正做到了标准化生产，才能从根本上解决源头污染问题，以确保食品安全。而标准化生产需要大量的投入，靠企业（个人）能力难以做到，这就需要政府的扶持，才能把标准化生产落到实处。同时要逐步向深加工发展，改变我市食品行业基本限于初级加工的现状。二是要走规模化经营之路。目前我市生产的食品，走出去的还不多，大多局限于本市范围内销售，要着眼长远，与有影响的超市（市场）挂起钩，同时也要建立自己的连锁经营网络，逐步做大做强。三是要创出特色品牌。我市属于鱼米之乡，食品资源丰富，食品产业也较大，但是有影响的名牌产品还比较少，要改变目前的现状，就必须对我市的特色食品进行重点包装、整体宣传，走向全国。建议政府尽早制订相关的产业政策，比如在米粉企业相对多的区域建立园区，集中生产，统一监管，创新品牌，使常德米粉企业向规模化发展。
（七）健全信用体系，构建和谐社会。食品安全信用体系是以完善的食品安全信用制度为保障，以真实的食品安全信用信息为基础，以科学的食品安全信用风险分析为依据，以公正的食品安全信用服务机构为依托，以食品安全问题记录为重要参考而形成的信用评估评级、信用报告、信用披露等企业外部食品安全信用管理体系。应建立起以企业质量档案为基础的较为完善的质量信用监管体系，以及包括查询系统、评价系统和反馈系统等科学的服务系统，以促进我市食品市场的繁荣和经济的发展。我市2004年被国务院确定为食品安全信用体系建设试点城市后，食品安全信用体系建设在县以上城区全面铺开，取得了一定的成果，应逐步把食品安全信用体系建设向乡镇推进，真正意义上实现全覆盖，促进社会和谐发展。